浅析地方人大如何依法行使重大事项决定权


理论研究 南部人大 加入时间:2014-5-10 10:37:22  admin

 

浅析地方人大如何依法行使重大事项决定权

南部县人大常委会主任   胡仕明

 

重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届三中全会明确指出“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”,更是为今后地方人大讨论决定重大事项提出了新的要求。现笔者结合近年来地方人大在讨论决定重大事项存在的困惑,地方人大常委会如何规范行使重大事项决定权方面的若干问题作一简要探讨

一、 问题及原因

地方人大设立常委会30多年来,地方人大常委会对行使重大事项决定权进行积极、有益的探讨与实践,取得了丰硕的成果,成为人民代表大会制度建设中的一笔宝贵财富。但是,重大事项决定权相对于监督权、人事任免权,仍然是一个相对薄弱的环节,个人认为主要存在以下几个方面的问题和原因:

(一)认识不到位一是个别地方党委没有正确处理党委决策与人大决定的关系,狭隘的把党的领导当成了直接指挥,特别是越到基层,党的领导越是要与具体工作相结合,地方党委领导方式也就越具体,地方党委包揽一切现象较为突出,党政不分使人大讨论、决定重大事项成了“雾里看花,水中望月”,甚至认为个别地方党委片面认为人大决定是争权夺利。二是有的地方“一府两院”认为人大讨论、决定重大事项是干预他们正常工作,是站着说话不腰疼,千方百计规避人大,不到遇到行政区划调整等法定事项和上面争取项目资金需要,一般是不会主动要求人大作出决议决定的。三有的地方人大抱着“多一事不如少一事”的思想,担心重大事项讨论、决定多了,会被人误解为向党委要权,和政府争权,因此讲究“和为贵,多栽花、少挑刺”,你好我好大家好,存在被动决定多、主动行权的少,甚至个别地方人大重大事项决定权处于可有可无的尴尬境地,这一点,从有的地方人大常委会工作报告就可以看出来,基本上没有报告这方面的内容。四是社会上对人大工作普遍存在认识偏差,认为人大是“二线机构”,到人大工作的人员就是“船到码头车到站”,工作就是走走过场,搞搞形式,多是做些程序性工作,很少有实质性的效果,甚至有的把人大机关就等同监督机关,根本不知道有决定重大事项这项权利

(二)界定不明确。宪法和地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定,不过这个规定涉及面很宽,比较笼统和原则,对于地方人大及其常委会来说,在实际操作中很难去界定和把握。但我们要看到,重大事项是一个动态的概念,具有很强的区域性和时限性,全国、省、市、县级的重大事项会不同,这个地区与那个地区的重大事项会不同,即使是同个地方的不同时期的重大事项也会有所不同。作为根本大法和全国性的法律,只能作原则的规定,不可能把各地的具体实际都罗列出来。宪法和法律的原则性规定,既给各地预留了自由发挥的空间,也给各地带来了具体界定的难题,虽然有的地方人大进行了探索,但总感觉重大事项界定太难,范围太宽、门槛太高会导致操作性不强,范围太窄、门槛太低又会影响决定权行使的权威性和实效性,把握起来非常困难,总有一种“老虎吃天,无从下口”之感。比如政府的投资项目,投资额达到多少才算重大?政府推行的一项措施,涉及面达到什么范围才算重大?等等,如何在宪法和法律的原则下,根据各地实际加以界定,尤其是如何科学界定,的确是需要深入研究和探讨的难题。

(三)自身不过硬社会上存在“年纪大、到人大”和人大“大牌子、老头子、空架子”的思想,把人大作为年龄即将到点的党政干部“软着陆”的场所,这点从人大常委会的领导配备上就可以看出,造成了地方常委会组成人员结构不完善,自身的创制能力不够,尤其是具有专业知识的工作人员相当匮乏,人大了解民意、集中民智的渠道还不宽,缺乏专家咨询和科学论证,这在一定程度上影响了重大事项决定权的有效行使。主要表现在有的地方人大在制订重大事项决定办法时,对重大事项界定不明确,片面认为重大事项没有固定标准,既难以界定,也没必要界定,列出若干条,反而会“作茧自缚”,限定人大行使重大事项决定权;有的地方人大领导怕承担决策失误带来的责任风险,而导致“晚节不保”,认为与其冒风险作决定,不如不作决定,当几年太平官,过几天安稳日子。

(四)实效不明显。目前,部分地方人大常委会普遍对重大事项本身关注较多,决定前热情较高,但对决定通过后实施情况的跟踪督办关注不够,推动决议决定落实的举措也不够有力,后续跟踪监督不到位甚至断档,存在一决了之现象。即使对决议决定的执行情况加强了跟踪监督,但监督效果也不甚理想。很多地方是一旦作了决定往便没有了“下文”,或者走向另一面:变成人大机关和“一府两院”之间的文字游戏,用“文件”落实“决定”,用一些组成人员的话说,“是写在纸质上,落实在水瓢上”,往往“雷声大、雨点小”,难以真正发挥指导实践、推动工作的作用,也难以在人民群众中产生共鸣,影响到人大权威。这其中有主观方面的原因,也有客观方面的原因。就主观而言,地方人大都不同程度地存在重决定,轻监督现象,很多地方人大常委会是作了决定便没有了下文。从客观上讲,我国现行法律对一府两院不执行或不认真执行人大决议决定的问题如何追究责任没有作出具体规定,即使地方人大想采取刚性监督手段也缺乏上位法的支撑。

二、对策与建议

对于没有立法权的省以下的地方人大常委会来说,如何依法、有效行使好人大及其常委会议重大事项决定权,充分发挥地方国家权力机关的职能作用,个人认为应着重抓好以下几个方面:

(一)理顺关系是要正确认识和处理好党委决策权与人大决定权之间的关系。一方面,二者具有同一性。主要表现在:二者都是依据宪法、法律和党的路线、方针、政策作出决策或决定,都是为了保障和实现人民群众当家作主的权利,都是为了推动经济社会的发展。另一方面,二者又具有差别性。主要表现在:党委作出的决策具有引导性、指导性、号召性,人大作出的决议决定具有强制性;党委作出的决策在党内具有约束力,人大作出的决议决定对所有国家机关、全社会和全体公民都具有普遍约束力。因此,党委应积极支持人大依法行使决定权,只有这样,才能及时把党委的意图和人民的意愿通过法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动。是要正确认识和处理好人大决定权与一府两院的行政权、司法权之间的关系。一方面,对属于一府两院职权范围内的事项,人大不应去干预,应积极支持一府两院依法行使职权;另一方面,对属于人大职权范围、应当提交人大审议决定的重大事项,一府两院应主动提请人大审议,或提出意见,或作出决议决定。是要正确认识和处理好决定权与监督权、任免权之间的关系。决定权与监督权、任免权一起共同构成了地方国家权力机关的权力体系。决定权是人大其他职权得以有效实施的前提条件。具体而言,决定权是地方人大及其常委会最重要、最能体现人民当家作主的核心权力;监督权是实现决定权的手段与保证;任免权是决定权在人事任免方面的延伸。对于没有立法权的地方人大及其常委会,决定权还可以替代立法规范一府两院行为及全社会的各界的行动,忽视了决定权的行使,就必然会影响到其他职权的行使。

(二)把好原则一是合法性原则。首先内容要合法。地方人大及其常委会对重大事项作出决议、决定必须符合法律法规的规定。人大及其常委会对本行政区内的每一项重大事项都要严格依据有关法律、法规进行审查。其次程序要合法。从议案的提出、确认、审议,到决议、决定的审查、通过、公布,每一个环节都必须严格按照法定程序进行。二是全局性原则。重大事项要抓大、抓准,不能“眉毛胡子一把抓”,要从是否影响全局进行判断,有些虽不属于重大事项,但在某一时期为群众高度关心,也可作为重大事项进行讨论决定。三是时效性原则。各级人大通常一年只召开一次人代会,人大常委会每两个月至少召开一次,每次会议时间有限,人大及其常委会不可能对所有重大问题一一进行讨论决定,因此,人大及其常委会在确定重大事项时,应当抓住当前全局性的、群众最关心的问题进行讨论决定,并根据实际情况在年度作出调整。四是区域性原则。我国幅员辽阔,经济和社会发展不平衡,各省、市、县情况千差万别,每一个地方,既有全国或者全省普遍存在的问题,也有本行政区域内的特殊问题。在大中城市,城市管理和市政建设就比其他地方更为紧迫;在边远山区,扶贫工作就比其他地方更为艰巨;数百万元的建设项目,在经济落后地区就算件大事,而在经济发达地区,则算不上什么大事。因此,判断重大事项只能从实际出发,因时因地制宜加以决定。

(三)明确范围在具体界定重大事项的范围时,可以从质和量两个方面进行细化和明确。质的方面,就是哪些事项应当作为重大事项。具体可分类情况:第一类是宪法和法律有明确规定的重大事项。如根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令等等。第二类是法律作出了原则性规定的重大事项。如教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障等事业的发展规划及重大改革措施;有关涉及经济社会可持续发展的重要决策,土地利用总体规划,城市总体规划等。第三类是事关本行政区域内经济社会发展全局的问题。如实行依法治理、加强民主法制建设的重大部署;国民经济和社会发展中长期规划;财政性资金投资的重大建设项目等。第四类是广大人民群众关注的热点难点问题。如优化投资环境,“三农”问题,重大自然灾害和重特大事故的处理情况,重大疫情的预防控制情况等。第五类是需要广大人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的事项。如创建优秀旅游城市,创建全国卫生文明城市,城区禁鸣喇叭、禁止燃放烟花爆竹等。

量的方面,就是可以量化的事项到底达到多大数额才算重大事项。拿政府投资的重大建设项目来说,投资多大就需要人大作出决议决定?笔者认为,可以根据财政资金的投资额或投资比例来确定,凡投资规模达到一定数额或比例的项目,如达到上一年度地方财政收入的一定比例,即应纳入重大事项决定的范围。在实践中,为了保持地方性法规或规范性文件的稳定性,可以通过授权性条款,赋予人大常委会主任会议确定相关具体标准的权力,并以适当形式及时公布。同时,为了保证不会疏漏,可以在最后加一条 “兜底性”条款,即“应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项”或“应当向人大常委会报告的其他重大事项”,为国家权力机关行使职权留有余地和空间,免得有的地方人大行权时考虑不是行权范围而拈前顾后,畏手畏脚。

(四)规范程序  笔者认为,在规范重大事项决定权行使时,至少应明确以下几个环节的程序:一是提出程序,主要是明确提出重大事项议案的主体,如地方人大常委会主任会议、代表大会期间的主席团、代表联名等。同时还要明确提出重大事项议案的内容要求。二是审查程序,对于提出的事项是否重大,需要有一个审查确定程序,来决定由提出程序提交的议案是否属于重大事。三是调研程序,对列入会议审议决定的事项,要进行专题调研,必要时,应对拟提请讨论决定的重大事项采取召开座谈会、研讨会、论证会或听证会等形式,听取人民群众、专家学者、权威人士的意见和建议,扩大公众对重大事项决策的参与四是审议程序,审议时,应充分发扬民主,可以邀请专家、学者、公民代表旁听会议,广泛听取各方面的意见。是表决程序。要改变传统举手表决方式,改为人工投票和电子系统进行表决,特别是要改变有的地方人大事前“吹风”,给组成人员做工作要求高票通过的做法,使通过的决议、决定更加科学,也不再让社会各界错认为人大就是“表决机器”是公布程序。决议决定通过后,应通过报纸、网络、电视等多种媒体、多种形式向人民群众公布,让群众知晓,接受群众和舆论的双重监督

(五)注重实效要推动决议、决定的落实,笔者认为当前急需建立和完善三个方面的制度。一是视察检查制度。要组织人大代表和人大常委会组成人员定期对决定实施情况进行检查视察,推动决议决定的贯彻落实。二是执行机关报告决定执行情况制度。在决定交付执行一段时间后,要听取执行单位的汇报,督促他们及时反馈情况。对执行中存在的问题要及时提出意见和建议。对一些情况复杂、工作量大、实施时间长的决定,要持续督办,直到抓出成效,改变有的地方人大“蜻蜓点水、隔靴搔痒”的做法。三是责任追究制度。人大决定一旦作出,则是具有准法律性质的命令,不是哪个组织或个人就能违反的。当人大决定在贯彻中遇到障碍时,人大及其常委会可依法启动询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等程序,追究有关人员的责任,促使其落实办理,以切实维护人大决定的严肃性和权威性,彻底改变社会部分人认为人大工作就是“橡皮图章”的片面认识。

 
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