对当前人大全口径预算监督的认识与思考


理论研究 南部人大 加入时间:2014-5-10 10:42:42  admin

 

对当前人大全口径预算监督的认识与思考

南部县人大常委会办公室主任  刘天纯

 

加强对政府全口径预决算的审查和监督,人大及其常委会作为监督主体,该如何作为?笔者结合工作实际谈一些粗浅的看法,不妥之处还望指正。

一、全口径预算决算的基本含义和特点

全口径预算决算的基本含义是,监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。

全口径预算决算的特点:一是监督主体为人大,人大审查并决定是否审批准政府的财政收支计划,并最终决定预算决算。二是全口径预算的实施主体为政府,政府根据地区财政收入和支出计划,制定财政预算草案,报请人大审批形成法制化的财政预算法律文书。

二、全口径预决算监督的意义

现阶段,提出财政全口径预决算监督,个人认为有以下几方面的考量。一是财政预算资金使用效率低、浪费严重,饱受社会争议。提出财政全口径预算监督,一方面可以回应社会关切,彰显新一届政府为民、务实、改革的执政理念;另一方面可以把有限的财力用在刀刃上,重树政府公信力。二是与世界接轨。发达国家把政府的所有收入支出纳入预决算监管,不存在游离于预算外的资金。反观我们的政府预算则不够全面,存在着重视公共预算,忽视基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算现象,这与我国世界第二大经济体的国际地位不符,经常受到其他国家透明度不高的责难。三是推进国家深层次改革的需要。一方面财政预算涉及面广,牵动各方利益,是当下改革的核心环节,突破了这个核心,其他改革就可以迎刃而解;另一方面由于体制机制不完善。我们的财政资金在使用的过程中,部分拥有财政预算执行公权力的部门存在利益寻租现象。从这个角度看,实施全口径预算监督是对习总书记把权力关进制度笼子的呼应。

三、我国全口径预算、决算的现状与原因分析

改革开放以来,我国经济高速发展,人们物资生活水平得到极大丰富,民主法制意识不断增强。但我们的预算决算制度建设、完善却没有跟上经济发展的脚步。具体表现在以下一些方面:     

(一)、法律、法规不完善。一是宪法、监督法虽授予各级人大及常委会对预算决算的审查批准权力,但是各级人大及常委会该按怎样的程序行使这一法定权力?预算执行主体不按照预算执行,如何追责?宪法、监督法、组织法都没有详细规定。二是宪法、法律及法规对党委、人大、政府在预算编制与执行中的职能定位过于模糊。具体到预算监督工作中,党委该怎样领导预算编制、预算执行及决算审计工作;政府应该扮演什么样的角色,承担什么样的责任?法律都没有明确的界定。部分地方党委先通过预算草案,然后报同级人大常委会审查,部分地方政府过滤审计报告。笔者认为,在目前党委负责制的政治模式下,各级人大及其常委会尚无力改变这一现状。三是预算法规定的预算年与实际不一致,导致“两难”。预算法规定预算年自公历一月一日起,至十二月三十一日止,以县级预算为例,每年的预算要在2月或3月审查批准,批准前的三个月里的正常财政支出如何处理呢?如果同意将批准前的正常财政支出纳入年度预算报人大审查,年度预算则不够严肃;不同意则年度预算又缺乏可操作性。

(二)、预算编制不全面一是债权、债务未纳入预算。预算法及预算法修正案二审稿均对地方举债行为予以从严规定,笔者赞同这一做法,理由是在目前我国法律法规不配套的情况下,放开地方举债权,容易导致地方债务失控。是什么原因促使地方政府乐此不疲举债搞建设呢?一方面是现行的干部绩效考核办法使然。过度追求GDP及城市建设的干部评价方式诱使各级地方政府举债发展、超前发展、跨越发展;另一方面是地方政府的财权与事权不对称所致。地方政府承担了大量的公共事务,而得到的财政转移支付和税收返还却极为有限,必要的社会基础设施需要建设,地方政府只有通过多种渠道融资取得发展资金,有的地方政府响亮的喊出“敢于用明天的钱解决今天的事”。这种不顾后续发展的短视思路让人后怕。如何将地方政府性债务控制在可控的范围,个人认为:将地方债权债务纳入同级预算管理并进入干部绩效考核范畴,是管控地方政府性债务风险的根本。二是预算打“埋伏”。 一方面部分地方政府在财政预算编制中,未将收入编完编尽,只将大量的刚性支出,比如部门工资绩效、三公经费、民生支出,项目资金报同级人大及其常委会审批,“忽悠”人大及其常委会。另一方面预决算前后变化大,政府未履行重大事项报告办法规定,及时向人大及其常委会报告,预算编制的精准性、严肃性不够。

(三)、监督不足一是人大预算监督人才缺失。预算监管除了涉及法律法规知识外还需要有会计、审计等基础知识。长期以来,将人大定位为非主干线单位,将人大工作定位为最后的谢幕剧,致使人大工作不具吸引力,留不住人才。二是人大监督手段单一。从实际看,一方面,人大召开会议听取、审议预决算报告,组织代表视察、调研等对政府进行监督。由于时间短,调研的深度不足,所提出的意见建议也缺乏深度,况且部门在汇报中往往会刻意宣扬成绩,规避问题,这样人大在视察、调研中看到的、听到的就不够全面;另一方面预算法等法律法规没有设定预算执行违规责任追究条款,即使人大动用询问、质询、撤职案等刚性手段也难引用法律原文,让人心服口服。三是社会监督缺位。当下,人大代表看不懂预算,社会看不到预算,预算及执行披着神秘的外衣。为什么会这样呢?笔者认为有以下三方面的原因。一则我们的预算编制的条款目过于笼统,短时间内让人“懂不起”;二则省、市、县人代会均将上年度财政执行情况及来年财政预算草案作为会议材料书面交参会代表阅读,会上不宣读,不解释,如此一来也难怪代表看不懂;三则公开没有成为法定程序,公开的范围狭窄,引不起社会关注。四是审计监督乏力。每年审计部门曝光了一批案件,在社会刮起了审计“风暴”,为什么每年都有不少的单位敢于“以身试法”?笔者认为,一个重要的原因是审计制度约束的刚性不够,审计结果运用不好。这恐怕是审计工作陷入“风暴”年年有,违规不减少的根源所在。

四、推进我国全口径预算监督的建议与探讨

一是推进法律法规的完善。《预算法》1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过,1995年1月1日施行伴随时间的推移,有些规定与实际越来越不适应,修订迫在眉睫。地方人大及其常委会应实际出发,探索人大对预决算监督管理的有效形式,力争先地方突围,从而推进全国预决算法律法规的完善。目前,浙江、江苏等省探索制定了财政监管条例、财政绩效考核评估办法,走在全国前列,为探索推进预决算法律法规的完善和体系的健全提供了有益的探索。

二是探索监管程序。一方面要探索符合实际的预算编制程序。世界比较普遍的做法是,各级代议机构负责预决算的专门委员会在政府预算编制前会参加政府预算编制动员大会,统一编制口径,了解政府及部门在编制预算过程中存在的共通性问题,在编制中,充分体现总统及元首的思想,等到预算草案出来后,代议机关负责预决算的专门委员会要对预决算草案进行初审,提出审议意见交代议机构会议讨论通过。我们的预算编制应贯彻科学发展理念,体现党委集体的思想,保障区域内必要的社会公共产品支出和基础实施建设;另一方面要探索对政府及部门预算执行检查的方式方法。首先,政府要定期向人大及其常委会报送政府及部门预算执行月报;其次,政府及部门要按照重大事项报告办法的规定,向人大及其常委会报告大额度的预算调整及财政支出情况;最后,要对一些社会关注度较高、涉及民生的部门预算执行情况进行审议。通过这些措施来检查、评价政府及部门预算执行情况。

三是丰富监督手段。如何提高人大及其常委会的预决算监督水平?一方面要引进专业人才,解决人大及其常委会预决算监督“外行的尴尬。通过公考向社会招录具有会计、审计、工程及预算方面的人才到人大工作,提高预决算监管工作的精准性;另一方面要在人大及其常委会增设预算工作委员会,让其履行三个方面的职能。职责一,对政府及部门预算执行进行日常监管;职责二,为人大及其常委会审查批准政府及部门预决算草案、预算调整方案提供抉择;职责三,在预算编制中贯彻人大及其常委会集体思想,在预算执行及决算审计执行人大及其常委会的决定。第三要引进社会监督。首先,各级人大及其常委会应在广泛征求民意的基础上,统一设定预算、决算公开的固定模式,明确公开的程度,防止笼统、模糊,影响公开效果;其次,在政府及部门项目的立项及实施中引进第三方监督,对项目立项及项目资金预算及使用进行评估,检查立项是否科学?预算资金是否按要求拨付?第四要开展财政在线监督。在人大专门工作委员会或预算工作委员会设立政府及部门预算网络监督平台,充分利用互联网优势,对财政动用预算经费情况实施在线监督。政府及部门在动用预算资金时,需对动用理由在线说明,对在线监督中发现的异常行为,政府及部门负责人要在人大常委会或主任会议上作说明,确保预算资金使用安全;第五将审计部门划归同级人大及其常委会管理,增强审计结果的刚性约束。审计部门是政府的组成部门,寄希望用审计的威力来监管政府预算执行是不现实的。理由是:一则是让其监督政府会让审计部门 感到“压力山大”;二则是监督同级其他组成部门会让审计部门心生“本是同根生,相煎何太急”的顾虑。

四是强化监督效果。一方面人大及其常委会要对预决算编制、执行开展视察、调研、评议,并对工作中发现的问题及责任人,开展询问、质询及撤职案等刚性手段,确保监督效果;另一方面探索预算绩效监督。绩效监督是监督主体对预算执行部门分配财政资金的科学性、合理性和时效性,以及部门和单位执行财政政策情况,进行过程和结果的评价的监督方式。发达国家预决算绩效监督经过数十年的发展已逐渐完善,代议机构把绩效监督的重点放在政府及其部门对预算的执行上,尤其是对一些涉及面广,影响大,关注度高的项目实施全程跟踪,包括项目的调研、评估、立项和预算资金的使用等方面,监督手段也不仅限于视察、调研、听取汇报等传统手段、而是为预算执行和项目预算资金使用设计了一些必要的考核指标,考核预算资金使用的社会效果及项目进度、质量和社会评价等。

五是不留监管死角。一方面人大及其常委会要明确界定四本预算之间的区别,以及相互间的关系?保障预算编制的科学、严谨。另一方面要适时更新预算编制的内容。个人认为,当下除重点搞好四本预算编制外,还需通过立法将债权债务纳入预算范畴进行管理。

权力是政治的化身,监督与规避监督天生就是一种博弈,党委、人大、政府如何做到有所为、有所不为?考验着各级人大及其常委会的智慧。

 
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