浅谈地方人大在政府性债务监管中的作用


理论研究 南部人大 加入时间:2014-5-10 10:46:29  admin

 

浅谈地方人大在政府性债务监管中的作用

南部县人大常委会办公室  罗云勇

 

审计署6月10 日在官网公布36个地方政府本级债务审计结果,有10个省或省本级政府性债务率超过100% ,引起了中央高层的关注。8月1日起,审计署开始对全国政府性债务进行审计,借此摸清五级政府性债务家底。探索建立地方政府性债务监管体制。作为国家权力机关的各级地方人大及其常委会,如何在地方政府性债务监管中有所担当,发挥应有作用,笔者结合工作实际谈一些粗浅的看法和认识。

一、地方政府性债务的概念及特点

所谓地方政府性债务,是指由地方政府及其所属部门举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。具体说,它是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律规定向债权人承担资金的偿付义务。其表现形式复杂多样:地方财政应支未支,应拨未拨,应补未补;国企改革支出,对下级财政救助;超越正常权限 发生的担保或允诺承担偿还责任的债务;在地方政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务等等。

二、地方政府性债务的现状及原因

从2009年开始,地方政府性债务究竟有多少?有的学者预测是在6万亿元左右,有的认为地方政府债务高达11万亿元,还有的认为到2011年末,地方政府债务总额已达到15万亿元,掌握地方政府债务的确数为什么这样难?个人认为这与地方政府债务的现状及原因密不可分。

(一)法律法规不完善。预算法第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得自行发债”。伴随时间的推移,如此规定与实际越来越不适应。当前对地方政府性债务有两种不同的态度:一种是持否定态度,要求建立严苛的管控制度,拒绝债务出现;另一种主张疏堵结合,将其管控在一个合理的区间。不同观点的交锋体现在对预算法的修正上,预算法修正案一稿对地方政府举债权予以解禁,但在修正案二稿中又回到原点,重申“地方政府不得自行发债”的规定。预算法修正上的踯躅不前,地方政府性债务的客观存在,倒逼预算法的修正。个人认为,建立疏堵结合的管控制度,是预算法修正应体现的核心思想。

(二)监管缺失地方政府未经法律批准举借债务、由于没有法律上的支持,所以遮遮掩掩,讳莫如深,有效的监管形式和手段难以走到前台。一是地方政府性债务未进入人大视野。宪法、监督法、预算法没有授权地方人大及其常委会对政府债权、债务监管的权力,也没有将其纳入预算管理,地方政府性债务成为预算外资金的一部分;二是审计难。一方面政府举借债务具有渠道多,隐蔽性强的特点,且大多在融资、担保合同中出具优厚条件吸引资金,致使审计难;另一方面审计部门作为政府的组成部门,寄希望用审计的威力来监管政府性债务是不现实的。理由是:一则是让其监督政府工作会让审计部门倍感 “压力山大”;二则是监督同级其他政府组成部门会让审计部门心生“本是同根生,相煎何太急”的顾虑。基于上述两个方面的因素,地方人大及其常委会在听取政府关于预算执行的审计报告中,也难见到审计部门对政府性债务信息主动进行披露。三是社会监督缺位。一方面地方政府性债务发生在举借债务的双方间,与普通老百姓不直接相关,所以社会大众的关注度不高;另一方面政府尚未形成主动公开政务,尤其是公开地方政府性债务的自觉性。

(三)干部考核制度不科学现行的干部考核制度过度追求GDP及一些诸如城市建设、园区建设等马路工程、政绩工程,诱使各级地方政府举债发展、超前发展、跨越发展。有的地方政府甚至响亮的喊出“敢于用明天的钱解决今天的事,这种不顾后续发展的短视思路让人后怕;同时,由于缺乏债务偿还的制度约束,地方政府存在债务偿还不及时,一些新官不理旧事,本届政府不管也无能力管上届政府债务,造成政府信用度下降,出现个别乡镇政府在外面买一瓶水也必须付现钱的现象,增大了今后行政工作成本,埋下了社会隐患。

(四)发展理念滞后。频繁使用经济刺激手段,经济实现了平稳快速增长,但也为地方政府形成了巨额债务负担。中央在实施一系列经济刺激计划的同时,也为这些刺激计划的实施设置了大量的前置条件,要求省市县地方政府按照一定比例进行资金配套。地方政府虽无力配套,但又不忍错失发展良机,只得以土地担保、财政兜底等形式向银行举债实施这些经济刺激计划,维持地方经济的高速增长。

(五)财权与事权不匹配我国现行的财税体系是在1994年分税制改革及税制调整过程中逐步形成的,中央税体系和地方税体系理应对应着中央和地方在财权事权方面的关系,但相关数据显示,中央财政收入和地方财政收入相当,地方财政支出却远大于中央财政支出,地方政府用45%的预算财力承担了75%的事务。

三、对策与建议

一方面否定地方政府性债务存在的合理性是不科学的。地方政府不可能有足够多的钱,去办所有的事情。地方政府性债务在促进基础设施建设,完善市政功能,改善社会民生等方面发挥了巨大作用,我们在享受高质量、便捷生活服务同时,承担一定的债务无可厚非。另一方面,按照世界通行的做法看,大部份经济发达体均允许地方政府举债进行市政、交通、水利等基础设施建设,只不过允许是在制度监管的“笼子”中进行。如何打造地方政府性债务的制度笼子,地方人大及其常委会应有所作为建树。

(一)推进预算法的修正。预算法修正案已完成一审稿、二审稿,在三审及今后的表决中建议在以下几个方面有所突破:一是关于地方政府性债务的规定。个人认为对其一棍子打死的态度是不科学的,较为科学的态度是在预算法的修正中,尊重客观实际,“开前门”,“关后门”,科学制定关于地方债务管理的配套规则,明确地方在举借债务中享有的权力、遵守的程序及偿债责任。在举借债务上,有人建议将民间信用评级机构对地方政府的评价作为其是否同意举借债务的条件。个人对此持谨慎态度。理由有两方面:一方面当前,社会组织发展不平衡,有的行业组织还相当弱小,尚不具有与政府影响抗衡的能力;另一方面将全部筹码押在一个民间组织上,也不甚严谨和科学。如此制度设计容易导致民间信用评级机构一权独大,谁来监督这些民间信用机构不作假呢?二是将地方政府性债务纳入财政预算。政府公共预算应该是一般收支预算与债务预算的有机结合,美国、澳大利亚等国将地方政府性债务纳入预算统一管理,并据此统筹考虑政府的公共资源配置。目前,我们已经建立起同级人大及其常委会审查批准政府预决算的制度设计,个人认为可以仿照美、澳做法将地方政府性债务的监督权授予同级人大及其常委会,并写进修正后的预算法,让地方政府性债务预算与公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算一样,成为地方人大及其常委会审查批准,政府及部门严格执行的“五本”预算之一。

(二)强化人大监督。管理“钱袋子”是人大及其常委会的应有职责,政府债务也是“真金白银”,地方人大及其常委会理应强化监管,个人认为应从以下几方面着手。一是人民代表大会在听取审议上年度财政预算执行和下年度预算草案时,应连同审查地方政府上年度举借债务的额度、已用、未用及项目安排,来年债务举借规模,债务使用意向等内容。二是地方人大常委会审查批准债务举借。地方人大常委会在审查批准地方政府债务举借计划时,要重点审查政府的偿还能力、信用度、国有资本营运状况以及资金投入的项目安排是否合理,并以此作为审查批准的依据。必要时还可以要求政府及相关部门负责人到会回答常委会组成人员的问询,提高审议的精准性。三是开展债务使用的绩效跟踪。对包括政府性债务在内的一些涉及面广,影响大,关注度高的实施项目开展全过程跟踪,涉及对项目前期的调研、评估、立项和后期资金的拨付等方面的跟踪,监督手段也不仅限于视察、调研、听取汇报等传统手段、而是为资金使用设计一些必要的考核指标,考核资金使用的社会效果及项目进度、质量和社会评价等。部分地方政府将举借的债务长期搁置不用,导致资源的极大浪费,新增了地方政府性债务。通过绩效监督可最大限度减少上述情况的发生,督促政府谨慎举债,高效使用;四是特定问题调查。对未经审查批准的债务举借、担保、融资等可能影响债务管理的行为,对债务资金使用效果不好的地方政府及负责人开展特定问题调查,必要时可以启动质询、撤职案等刚性手段从源头上制止地方政府债务乱象。五是重大事项报告。按照各级人大常委会重大事项报告办法的规定,地方政府应就债务使用中可能影响债务资金使用进度、质量、规模的情况,及时向同级地方人大常委会报告,增强监督的时效性。六是实施规范性文件备案审查。地方政府在举借债务的过程中大多为债权人设置了较为优厚的条件、较高的利息或较低的市场准入标准,违背了价值规律、扭曲了金融市场。地方政府应按照人大常委会规范性文件备案审查办法的规定,在签订债务举借合同前报人大常委会备案审查。地方人大常委会对其中的违规条款、霸王条款应予以纠正,维护良好的发展秩序。

(三)督促债务审计结果运用。一方面审计部门应将地方政府性债务的审计作为每年审计工作的必选动作、写入审计报告、接受地方人大常委会的审议。另一方面,要强化审计结果应用,建议党委组织部门将地方债务管理,包括债务消减审计结果情况列入各级干部选拔、考核的依据,避免“新官不理旧账”。同时,地方人大及其常委会应加强这方面督促检查,维护审计权威。

总之,正确认识地方政府性债务的正负功能,探索管控的制度笼子,是解决问题的治本之策。

 

 
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