浅议乡镇人大的地位和作用


理论研究 南部人大 加入时间:2014-5-10 10:47:50  admin

 

浅议乡镇人大的地位和作用

南部县人大常委会办公室   高小渝

 

 2011年,南部县经过县乡人大同步换届,71名乡镇人大主席的任职又恢复了单列,全部实现了正科级设置。这一改变使乡镇人大处于一个新的历史阶段,站在一个新的起点上,给我县乡镇人大工作带来一些全新的工作局面,发挥着日益重要的作用。下面我结合本县和全国各地乡镇人大实践谈些看法和认识。

一、乡镇人大的地位

 (一)乡镇人大在权力系统中处于基础地位。我国权力系统共分中央、省、市、县(区)、乡(镇)五个级别,乡镇人大处于最末一级,对乡镇政府进行法律监督和工作监督,是我国最基层的政权组织,其主要分布在广大农村地区,是人大系统重要组成部分。其组织形式与党委、政府有着不同,不存在严格上下级关系,各级人大具有一定的“独立性”。因此,乡镇人大不接受县级以上人大的领导,他们之间是工作联系、业务指导、法律监督关系。但党的各项方针、政策,国家的法律、法规和上级人大的决议、决定要通过乡镇人大来贯彻执行,基层人民群众当家作主的权力要通过乡镇人大来实现。

 (二)乡镇人大在同级政权中处于主导地位。乡镇政权组织主要是乡镇人大和乡镇政府,根据宪法和地方组织法的规定,乡镇人民代表大会选举产生乡镇人民政府,有权在其职权范围内通过和发布决议,对于本行政区域的经济、文化事业和公共事业的建设计划,财政预算和预算执行情况,民政工作实施计划等具有决定权。而乡镇人民政府则是乡镇人民代表大会的执行机关,它具体执行本级人民代表大会作出的决议。这表明乡镇人大是监督乡镇人民政府的机关,它的地位必然居于乡镇人民政府之上。在乡镇机构设置上,一般有党委、人大、政府三大工作机构,乡镇人大排在中间,既接受党委的领导,又对政府进行监督。

   (三)乡镇人大在人民群众中具有权威地位。我国从宪法上规定一切权力属于人民,人民群众通过各级人大行使国家权力,参与管理国家事务。乡镇人大作为最接地气基层政权组织,它们单个行使职权地域面积上范围不大,人数也不多,社会结构相对较为单一,容易掌握了解当地实际情况,能充分表达人民群众的意愿和诉求,人民群众通过乡镇人大这个平台,很容易把意见和建议反映上来,并得到有效解决。同时,乡镇人大代表是由选民直接选举产生的,接受广大人民群众监督,与人民群众关系较为密切,在人民群众中的地位较高,具有权威性。

二、乡镇人大的作用

   (一)乡镇人大推动了基层民主法制建设。一方面乡镇人大的职权之一是在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定的遵守和执行。我国目前已颁布的法律、法规,几乎每一项都需要乡镇人大保证它的遵守和执行,乡镇人大发挥了重要的作用。另一方面,乡镇人民代表大会是基层民主重要形式,由选民直选的代表来参加各种会议和活动,拓展代表知政议政参与水平,实现人民群众的愿望和诉求,提高人民群众参政议政热情,推动了基层民主法制建设。

   (二)乡镇人大保障了基层经济健康发展。经济建设是一切工作的基础,是一切工作重中之重。目前,乡镇经济工作实际上是党委亲自在抓,和政府一起在具体实施,其中有些工作存在执行力不强、落实不到位、甚至不合民意的地方,这些问题由乡镇党委直接监督太软,由乡镇人大作为第二方监督可以发挥广泛联系人民群众的优势,收集大家对乡镇工作意见和建议,及时反馈给政府,要求政府认真整改纠正,确保了乡镇经济健康发展。

   (三)乡镇人大促进了基层政府勤政廉政。乡镇人大负有对政府工作进行监督职能,通过听取和审议工作报告、进行工作评议、开展执法检查、依法人事任免等一系列的监督手段,实施有效的工作监督和法律监督。一方面可以促进政府工作的努力开展,争取得到大家的认可,另一方面规范了个人工作行为,可以有效地抑制各种腐败行为,避免任职时发生争议,从而有力地促进乡镇国家机关人员的勤政廉政。

  (四)乡镇人大保证了基层党委主张实现。乡镇人大党领导下,是党执政的重要载体。搞好乡镇人大工作,一方面确保党委的主张经过人大的法定程序,变为国家权力机关的决议决定,变为全体人民的共同意志;另一方面确保党组织推荐的人选经过人大的法定程序,成为国家政权机关领导人员。从而实现党对农村各项工作的领导,保证党的农村路线、方针、政策的贯彻落实,将有着重要的保证作用。

三、存在的主要问题

  (一)没有常设机构。有人认为乡镇人大主席团是乡镇人大常设机构,全国大多数省出台了乡镇人大主席团工作条例,对乡镇人大主席团工作进行了规定,乡镇人大主席团能处理一些日常事务,形式上似乎是一个常设机构。但从法律上看,没有明确乡镇人大主席团是常设机构,县级以上常委会是明确了的;从内容来看,乡镇人大主席团与县级以上人大常委会有不小的差别,没有赋予闭会期间类似14项职权,不具备直接行使“三权”(决定权、监督权、任免权)能力,只是为召开人代会和服务代表的临时机构。

  (二)政治待遇不高。从我国的基层政权组成来看,乡镇人大主席与乡镇党委书记、乡镇长同为乡镇正职,他们理应地位平等,待遇相同。但现实的情况是,乡镇人大主席和乡镇党委书记、乡镇长享有政治待遇却有一定差别,相对于党委书记、乡镇长而言,乡镇人大主席提拔慢、交流难。党委书记、乡镇长可以安排为和部门领导职务,乡镇人大主席入县级机关一般可能性很小,一般乡镇人大主席岗位作为不能晋级的乡镇党委书记和乡镇长退居二线的最终归宿,在政治考量上不是放在同一层面上。

  (三)代表素质由于农村代表相对而言文化程度偏低,一些代表的素质不高、政治责任感不强,认识不到人大代表所肩负的使命,有的仅将人大代表看作“荣誉称号”,缺乏代表意识、履职的积极性、发挥作用的主动性不高。一些代表除出席人代会外,较少参加闭会期间的代表活动,很少向政府反映他们的意见和要求。还有一些代表不知道如何执行代表职务,提出的议案、建议和批评意见的质量不高,只立足于一村一组,大多数是架桥、修路、修水渠等局限于要钱要物办实事等,对于财力有限的镇来说,很多都难以落实。这些在一定程度上影响了乡镇人大职权的正常行使。

   (四)人代会质量不高。由于种种原因,一些乡镇的人民代表大会质量不高,甚至被当作一种形式、一种“手续”来看待。部分存在着“上午念报告,饭后就审议,下午就散会”的现象。工作报告一般只是把上次或上届报告的数字和主要内容改一下,初稿也未征求各方面的意见,会后不按既定的目标进行落实。会上审议时,部分代表提出的建议、批评和意见得不到满意的答复,还有一部分代表是“无话可说”,只是“吃顿饭,举个手”,尽管程序都很规范,但无实效。

  (五)工作保障较弱。一方面乡镇人大工作经费普遍较少,人大的活动经费、办公用品等往往得不到充分的保障,人大用钱要向政府打报告,由乡镇长审批报销,同时办公环境、条件不如同级别党委、政府。另一方面乡镇人大只有一名专职主席,没有工作人员编制,即使有也是由身兼数职的乡镇党政办工作人员再来兼任,本来他们就事务缠身,对许多事情应接不暇、忙不过来,因而对人大工作实在是难以顾及,这在一定程度上影响了乡镇人大工作的开展。

四、 工作几点建议 

  (一)进一步完善法律法规。一是对《地方组织法》进行修改,将乡镇人大的部分职权授权人大主席团代为行使,克服有些事乡镇人大主席团想管不能管,乡镇人民代表大会该管无法管弊端;二是乡镇党委出台关于加强乡镇人大工作的意见,进一步加强对人大工作的领导,优化乡镇人大干部队伍,增强工作活力,不断提高基层人大的工作质量和水平;三是出台乡镇人大任命乡镇中层干部的办法,加强对乡镇政府部门工作的监督。

 (二)进一步提高政治待遇。一是由乡镇人大主席兼任党委副书记,提高人大主席的政治地位;二是在政治上要疏通出口,加强人大干部与党政干部的双向交流,激发工作活力;三是对工作出色的人大主席要提拔重用,充分调动他们的工作积极性;四是选配一批政治素质好、文化水平高、工作有闯劲的年轻干部担任人大主席,建设一支朝气蓬勃、奋发向上的人大干部队伍。

  (三)进一步提高代表素质。一是把好代表人口关,要选举敢于为民执言,又具有一定参与管理国家和社会事务能力的人当人大代表;二是加强对代表的培训。要及时组织代表学习有关法律法规和人大知识,经常开展代表履职经验交流;三是组织代表开展视察活动,使代表更加了解实情,使参政议政更具有针对性和实效性;四是推行人大代表向选民述职制度,接受选民监督,促进代表认真履行职务,真正发挥代表作用。

  (四)进一步提高人代会的质量。一是会议时间要保证。要按照时间服从质量的原则,合理安排人代会的会期,让代表充分行使权力。二是会前准备要充分。要按照法定程序作好会议的各项准备工作,会前组织代表开展视察调研,广泛听取意见和建议,为代表审议各项工作报告提供可靠依据。三是会议组织要严密。会议议程一经确定,要严格按程序进行,不能随意更改。

  (五)进一步强化工作保障。一要明确乡镇党委、政府要为人大创造必要条件,诸如办公场所、代表活动室、办公用电脑设施等,支持人大依法开展工作上的职责;二要明确乡镇人大工作、代表活动经费,并在此基础上逐年增加,具有独立经费支出能力,不需要政府审批,只需党委审核;三要增加人大工作人员配备、建立健全人大干部进修培训、使用交流和外出考察学习等制度。

 

 
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