对县级人大机关干部队伍建设的思考


理论研究 南部人大 加入时间:2015-6-10 10:48:43  admin

 

对县级人大机关干部队伍建设的思考

南部县人大常委会 刘天纯  杜晓明

 

县级人大作为地方国家权力机关,承担着法律赋予的“重大事项决定、监督、人事任免”三大职权,在本区域经济和社会事业发展中具有举足轻重的地位。如何进一步建设一支高素质的县级人大机关干部队伍,更好地发挥人大及其常委会的职能作用,推动地区经济社会科学发展,是一个值得探讨的课题。本文拟就如何进一步加强人大机关组织建设,探讨县级人大机关干部成长环境和机制,谈一些粗浅的看法和认识:

一、队伍现状

1.机构设置不科学。一是机构设置不相统一。一方面县与县在机构设置的个数和名称不一致,甚至出现人口少的县级人大常委会甚至比人口多的县人大常委会机构编制个数多的情况,有的县级人大将内设工作机构和办事机构称为室,有的称为工作委员会,有的称为科;有的社会事务方面的工作机构称为教科文卫工委,有的就直接名为社会事务办公室,有的将经济工作方面统称为经工委、有的一分为二,分别设立城市经济和农村经济两个方面的工作机构,有的一分为三,除农村经济工作方面外,将城市经济方面分别成立城环资和财政经济两个方面工作机构,凡是种种,不一枚举。另一方面,县级人大与上级人大在机构设置个数和名称上也不相一致,上下人大工作相互衔接时脱节。二是机关人员编制偏少。总体来看,人大作为“四大家”之一,人员编制却和党委、政府相差甚远,甚至比党委的一些工作部门如纪委、组织部的编制还少。如某县人大常委会机关上级核编为28人(该县组织部、纪委编制数都在35人以上),其中除去常委会领导5人,退职而不退休的常委会领导2人、机关委室负责人2人,工勤人员4人,机关其他编制只有15人,按设置的工作机构(7个委室)来分,平均每个委室仅为2人,尤其是办公室各股室一块人手显得尤紧。以区区15人去监督同级该县一府两院”数千名公职人员,显然无能为力,监督效果可想而知。而据笔者调查,该县这种现象在县级人大中大多如此,有的县比该县人数还少。

2.人员结构不合理。一是老年人多年轻人少。在干部安排上,县(区)人大机关仍被当作是党政机关即将退休的领导干部的安排场所,一方面造成机关干部老年人多年龄偏高,另一方面造成本来就捉襟见肘的机关编制根本不够用,年轻人根本就进不来。仍以该县为例,编制28人,前几年编制管理较松时从乡镇党政领导岗位因各种原因安排到人大工作的有5人,造成该县人大机关现在超编6人。机关长期借用的一名年轻干部也因编制问题调不进去,挫伤其工作积极性。二是管理人员多而专业人员少。由于众所周知的原因,县级人大机关干部除了个别年轻干部外,其他人员多是党政干部转岗而来,这部分干部虽然工作经验丰富,管理和领导水平都较高,但是必竟对法律、财经方面的工作不是很熟悉。另一方面,由于编制缺乏和体制方面原因,空余的有限编制除领导急需招两个文秘人员来写材料外,机关实在没有多余的编制来招引法律、财经方面的人才,造成县级人大机关的专业干部比例仍然不高,精通财经、法律专业的干部尤其匮乏。三是兼职委员多而驻会委员少。虽然党的十八大提出了逐步使驻会委员达到三分之二以上,但是现实中落实的不够好,兼职委员仍然远高于驻会人员人数。以某县为例,该县常委会组成人员35人,除去常委会领导5 人,委员30人中,驻会委员只有8人,其余全部是兼职人员,这些兼职委员多是组织、纪检、工会、妇联等党团组织和一些企业老板、由于工作忙,他们平时总是以各种借口不参加常委会各项活动,有的即使参加活动和会议也是变成聋子耳朵和瞎子眼睛,成了摆设。

3.管理体制缺活力。一是领导层面流动较快与普通层面流动较慢的矛盾。每逢换届时,领导层即主任会议组成人员,时常出现“大换班”的现象。如2011年的换届,某县主任会议组成人员9名人员中,除1名党外副主任留任外,其他全部因年龄原因离岗。在现在体制下,退职的常委会领导对机关年轻干部有心无力,新来的常委会领导一方面不了解机关年轻干部情况,另一方面有时也出于个人“私心”,想使用几个熟手,也对年轻干部使用有力无心。所以,和领导层流动较快形成鲜明对照的是,从事人大工作的各委室主任及普通工作人员流动较慢。常常在一个岗位一干就是十几年不挪动。如某县人大常委会机关现有7个委室,其中5名连续在人大机关工作10年以上,有的担任工委主任已经12年。二是党政干部进入人大机关容易与人大机关干部走出去难之间的矛盾长期以来,人大机关的干部大多都是只进不出,很少流动到党政部门。当机关内部出现职位空缺时,往往不在人大机关干部中提任,大多数是从外单位调入,俗称空降部队。这样,堵塞了人大机关干部自身成长的路径,未能够在人大机关内部建立一个良性的干部成长机制。人大机关干部与党政部门干部相比交流少,有些同志在人大工作时间太长,有的甚至进入人大门就无法出去,大都在人大退休。恰如曾经流传的顺口溜:“人大人大看大不大,一不小心误入人大,上不上,下不下,等着退休吧!”。如某县人大机关近两届以来,从外面进入人大工作干部的11人,但平级交流出去只有一人。三是人大工作软任务与党委、政府下达目标考核硬指标之间矛盾。根据宪法及地方组织法有关规定,各级人大是相对独立、平等的关系,上下级人大常委会之间的关系上是法律上的监督关系、工作上的联系和指导关系。这种关系定位,使上级人大不能对下级人大过多地发号施令,并进行考核。虽然人大必须接受同级党委的领导,从这层关系来说,人大应由党委部门考核,可由于人大工作具有很强的程序性、法律性,所有的工作基本上是自成体系,缺乏硬性的考核和考评机制,导致工作好坏差别不大,党委对同级人大的考核,多半都是年终根据人大自报考核项目走走过场,在这种情况考核的结果肯定不能得到同级党委重视和运用。如某县前几年年度考核中,都是像征性给人大一个奖项,奖金5万元左右,而相同人数其他部门得奖都在20万元以上,按照该县当时的政策,这部分资金可以分配给职工个人,也就说其他部门干部职工仅该项收入就是人大干部职工收入4倍左右。同时,该县连续五年的“五有”爱民干部评选,县委办、组纪宣等部门都有人入围,但人大机关没有一个人入选,而该县明确规定,同等条件下,“五有”爱民干部优先提拔使用,在这种情况下,该县人大机关干部的工作积极性可想而知。

二、原因分析

人大机关干部队伍中这些突出矛盾由来已久,形成这些问题的原因错综复杂,追根溯源,主要缘于以下几个方面:

(一)认识上还有偏差。人大机关队伍建设中存在的问题之所以长期得不到解决,说到底还是缘于人大在国家政治生活中的定位问题。按照我国的政治体制设计:党处于领导核心地位,人大选举产生和监督政府,政府直接对人大负责。这个问题虽然从宪法的层面得到了解决,但人大的实际地位与宪法和法律的规定有差距,且目前在我国的具体实践中,党与人大、党与政府、人大与政府之间关系还有不规范的现象。比如,从国家机关来看,人大产生政府,人大主任理应排位在政府县长、市长甚至省长之前,但这届中央政治局常委排位,全国人大委员长排位在总理之后形成蝴蝶效应,地方各级纷而效之,各级政府首长全部排位在人大主要负责人之前,无形成弱化人大地位和权威。在广大群众和干部的心目中,更多的是认为人大作为一个立法机关、监督机关或民意机关而不是真正意义上的国家权力机关,致使自觉不自觉地把人大干部配得年纪偏大一些,能力偏弱一些,机构编制紧一些,使各级人大只能在有限的范围内发挥有限的作用。

(二)体制上不够顺畅。基层人大存在的这些问题由来已久、议论已久,这其中除了认识上的原因外,也与上下级人大之间的体制设计有关。在当前上下级人大之间是一种法律上的监督关系、工作上的联系和指导关系的体制下,下级人大将问题反映到上级人大之后,上级人大处置起来也颇感为难。既不能行文出台统一的规定或措施,又不便将下级人大的问题过多地向上级党委反映。而上级人大直接要求下级党委解决下级人大的问题,也缺少法律依据。正因为如此,上级人大对下级人大的问题与困难也只能抱着一种听一听、喊一喊、呼一呼的态度,能否解决只能听之任之。地方人大普遍存在的编制不一致、机构设置不规范、机构名称不统一,就是这种体制的直接结果。在这样一种情况下,各级人大要解决只能依靠同级党委。而同级党委作为人大的领导者,认真研究、系统解决与否,很大程度上取决了党委主要领导的认识和重视程度。

(三)法律规定过于笼统。凡是皆有内因和外因双重主导。地方人大存在的这些突出矛盾虽然比较普遍,但问题的严重程度却并不一致。有些地方人大在有些方面还是解决得比较好的。这里面当然有党委重视、支持人大工作的原因,但也与同级人大能否积极主动争取有关。此外还有一个不可忽视的原因,就是法律规定过于笼统,导致常委会领导解决这些问题的依据不够充分,因此只能听之任之。如地方组织法第53条:“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构。”“办事机构和其他工作机构”包含哪些机构,没有具体明确,导致问题积淀越来越多,越来越严重,解决起来也越来越困难

三、对策思考

“一年之计莫如树谷,十年之计莫如树木、百年之计莫如树人”,大到国家,小到单位,治乱兴衰,关键在人。要解决人大干部队伍建设中存在的问题,需要构建起以党委转变观念为主导,以优化人员结构和加大内外交流为关键,以加强人大自身建设为前提的合力机制。

(一)转变观念认识。社会上有一句话年纪大,到人大;头发白,到政协。把人大工作看作是二线的工作,把人大机关干部看成是二线的干部。确实,人大的工作相对于党委、政府的工作,在工作方式、性质上有很大不同,人大机关工作人员不直接参与经济社会管理和服务,有些同志到人大机关工作后,有这样的思想反映和变化也是可以理解的。因此,加强人大机关人才队伍建设,首先要转变思想观念。人大机关人才队伍是党政人才队伍的重要组成部分,是加强党政人才队伍建设的重要内容。抓好人大机关人才队伍建设,是做好人大工作的根本保证。要彻底克服人大机关人才队伍死水一潭人大机关人才无所作为的消极认识,把建设一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的人大机关人才队伍放在重要位置,摆上议事日程。要教育引导机关工作人员树立正确的人才理念,增强做好人大工作的责任感和事业心,努力使人大机关成为人才的聚集地和施展才华的大舞台。

(二)科学设置机构。是规范内设机构名称。建议上级人大以法律形式或上级党委编制部门以文件形式对县级人大常委会内设机构名称进行统一规范,除设办公室、研究室、信访办等办事机构外,其他内设工作监督机构一律称工作委员会,为常委会工作机构。二是合理核定编制数量。建议根据辖区人口数量,分档次核定每个县级人大内设机构个数,一般为6至10个为宜。对于机关人员数量,一种方案是按照办公室6个(办公室主任1人,副主任2人,值班、文秘、后勤各1人),其他办事机构和工作机构4人左右(主任、副主任各1人,文秘人员1人,另留一人作为工作机构负责人退下来的过渡编制)的标准核定机关干部编制数,常委会现任领导以及退下来的领导编制单列;还有可以将常委会领导和常委会驻会委员的编制单列,然后按照每个办事机构和工作机构3至4人核定机关编制,只有这样才能避免“一人委”,甚至“多委一人”、“多岗一人”的现象,才能保证机关正常有效运转。

(三)优化人员结构。是合理配置工作人员。首先是要注重年龄上的梯次化。既要有老同志领军,还要有中年干部的中坚,更要有青年干部的补充,既能使各个年龄层次的同志都能发挥长处,相得益彰,又能避免换届时“大换班”,确保人大工作的连续性和稳定性。其次要注重专业上的科学化。既要有行政管理上的能手,更要有法律、财经等方面的专才,从而使基层人大较好地在各个领域内正确行使监督权。二是优化常委会组成人员专业结构和专兼比例。不能单单按“界别”来确定常委会组成人员。要突出议政能力,在注意选配一些精通和熟悉各方面专业的干部同时,建议对专职组成人员的比例作出硬性规定,以从组织制度上保证专职人员成为组成人员的主体。

(四)加大交流力度一是加强人大机关内部交流。人大常委会党组要从增强机关内部活力、激发干部队伍的工作热情、促进机关干部的全面发展出发,实行办事机构和工作机构人员定期换岗的循环机制,加强机关内部岗位的合理流动。因为人大机关不是一个部门,设有办公室和多个工作委员会,每个委、科、室的职责各不相同,各个工作委员会都与“一府两院”的不同工作部门遥相呼应。通过机关内部的岗位交流,不仅使每个人都尽可能地得到多岗位的工作锻炼,熟悉各方面的业务,成为“多面手”,进而全面提高机关工作人员的整体素质。二是加强人大干部与党政干部的双向交流。首先要按照“先当议员后当官员”的思路把一些优秀的年轻干部选拔到人大工作一段时间后,然后再转到党委、政府的岗位上,这会使他们的法律意识、民主意识更强烈,对社会热点、难点问题感受更深刻,对做好行政工作、改善民生、关注民情上会做得更好。其次要按照老中青相结合的梯次结构配备人大干部。不仅注意从党委、政府部门中选择一些素质好、能力强的干部到人大任职,同时将那些群众公认、业绩突出的人大干部适时交流到党政部门任职,特别是每届要制定一个量化指标,确定一个合适的交流比例来作为硬性指标促进干部双向交流。

(五)完善工作考评体制。要认真启动对基层人大干部的考核机制,抓住人大工作的特点,突出人大工作的重点,认真制定好对县级人大干部的考核方案,考核指导思想要明确,考核内容要广泛,考评办法要妥当,考核结果要公开,从机制上消除人大机关工作“干多干少一个样,干好干坏一个样,干与不干一个样的积习。让人大机关干部感受到工作中有压力。同时,同时建议上级人大对于法律规定不很明晰的条款,通过制定法规或出台条例,规范统一人大系统办事机构和工作程序,解决 “散、乱、杂”的问题,促进县级人大建设制度化、法律化、规范化。

 
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