关于加强规范性文件备案审查工作的思考


理论研究 南部人大 加入时间:2015-5-10 10:56:00  admin

 

关于加强规范性文件备案审查工作的思考

南部县人大常委会办公室   梁银和

 

对规范性文件进行备案审查,是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权,是人大常委会开展法律监督的基本形式,也是各级人大常委会需要探索的逐步完善的一大课题。本文就如何加强规范性文件备案审查工作作一些探讨。

一、基本做法

虽然目前,地方人大进行备案审查参差不齐,所产生的效果各不一样,但具有一定的共同点:

(一)成立组织机构。为确保地方人大对规范性文件有效行使审查权,地方人大一般都成立了备案审查的组织机构,大致可分为三种:由有关的专门委员会负责审查;由常委会有关工作机构负责审查;由专门的委员会和常委会工作机构共同负责审查。笔者所在的县人大常委会经报县编制委员会批准同意,在办公室成立了规范性文件备案审查科,并新增编制1名,确保了有人行使规范性文件备案审查权。

(二)制定审查办法。许多地方人大都通过建立地方法规、贵规定、办法等形式,将规范性文件备案审查工作纳入了法制化轨道。以笔者所在的县级人大为例,2012年,县人大常委会审议通过规范性文件备案审查办法,明确了规范性文件备案审查的具体范围和工作程序,为当地规范性文件备案审查工作有序开展提供制度支撑。

(三)确定审查机制。人大常委会接受备案规范性文件备案审查后,以何种方式进入审查程序,归纳起来,无非是主动审查和被动审查两种方式。一般而言,不少地方人大实行被动审查的较多,主动审查的较少,一些地方人大甚至“不备案就不审查”。 在常委会出台决议决定前,一般都要召开主任会议,专题研究讨论,有时还要听取有关工作机构(如法制委员会或法工委)以及上级人大常委会的意见、建议。

二、主要问题

虽然监督法和组织法等法律法规对规范性文件备案审查作出了相关规定,但是,地方人大在规范性文件备案审查工作中还存在一些问题。

(一)审查内容模糊不清。监督法规定,规范性文件是指由国家机关制定的决议决定、命令和司法解释。对于地方人大常委会而言,主要是指地方政府的决定、命令和下一级人大的决议决定。但在实践中,政府为了规避备案审查,不采用备案审查办法所规定的决定、命令(令)、通告、规定、办法等文体,而用一些会议纪要、通知等代替。以笔者所在的县为例,按照《人民防空法》的规定,收取人防费只能在城市规划区内,但县政府出台了关于在全县范围内包括中心场镇收取人防费的决定,明显与有关法律法规相违背,县政府应该按照有关规定人大备案,且人大有权撤销。但政府出台政策时用会议纪要代替决定决议,也并没用报人大备案审查。

(二)审查标准难以把握。监督法第三十条除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外,还规定“与法律、法规规定相抵触的”和“有其他不适当的情形,应当予以撤销的”。对是否符合法律法规的有关规定,在审查中比较好把握,但是否“相抵触”和“不适当”,法律、法规一般贸易明确、不够细化,因而人大常委会在进行备案审查监督时,很难把握标准。

(三)审查执行情况不佳。在备案审查工作的执行上,存在诸如“有案不备”“只备不审”等情况。一些主体单位报送备案审查的主动性和积极性不高,存在“戳一戳、动一动”的情况,大大损害了规范性文件备案审查工作的实效性。一些地方人大直观备案,不管审查,规范性文件报送就完事。一些乡镇人大自成立以来几乎从未向县级人大报送过规范性文件。有的县级政府为规避人大备案审查,将一些具有普遍约束力的文件以党政联合发文的形式制发。他们认为,人大对规范性文件备案审查本质上是对政府依法行政行为的监督,而不是对党的活动的监督,无论是立法法还是监督法,都没有赋予人大常委会对党政联合发文的报备审查职责。因而,政府将一些文件与党委联合发文,避开了人大的备案审查监督,一定程度上造成了人大常委会对政府一些规范性文件备案审查的尴尬。

(四)审查力量不能保障。地方人大作为备案审查的主体,但目前,履行好备案审查职责的难度较大。一是人员配备不足。以笔者所在的县人大常委会为例,从事备案审查工作的没有专职工作人员,一旦有备案审查任务或者相关工作时,都是临时指派某个工作人员处理完成。二是专业知识缺乏。一些地方人大从事备案审查工作的人员由于未经严格的专业培训,审查知识储备不足,不足。同时,由于机关编制超额,人手缺乏。做好备案审查工作的力量不足从各级人大尤其是县级人大常委会组成人员、机关工作人员的知识、专业、精力等情况来看,。以笔者所在人大常委会为例,从事备案审查工作的没有专职工作人员,一旦有备案审查任务或者相关工作时,都是临时指派某个工作人员处理完成。同时,由于机关编制超额,法律专业人才缺乏,未经系统培训,加之办公室工作人少事杂,机关超编、交流机制不畅等因素,常委会组成人员和工作审查人员的综合素质不能满足备案审查工作的需要,导致机关从事规范性文件备案审查工作的人手和技术力量严重不足。

三、对策建议

做好规范性文件备案审查工作关系到法制的统一和权威,党的十八届三中全会的决定指出:“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”在党的重大决定中对完善规范性文件备案审查制度提出要求,体现了党中央对规范性备案审查工作的高度重视。因此要提高认识,高度重视,加大工作力度,认真开展规范性文件备案审查。

(一)深化备案审查工作认识。地方组织法赋予了县级以上地方各级人大常委会撤销下一级人民代表大会及其常委会委员会的不适当的决定和命令的职权。但这项职权一直很少被地方各级人大常委会常态化的使用过。问题关键还是认识不到位。地方人大常委会对规范性文件的备案审查工作,属于人大常委会法律监督范畴。按照监督法的要求,地方各级人大常委会在规范性文件备案审查工作中,既要报送总结制定的规范性文件备案,又要对本级政府和下一级人大及其常委会报送的规范性文件进行审查,既是监督的主体,又是监督的对象。作为监督主体,应当将规范性文件备案审查作为本级人大常委会一项重要的日常监督工作来抓。作为被监督的对象,应当及时报送备案,自觉接受上一级人大常委会的监督。

(二)抓住备案审查工作重点。规范性文件备案审查不但要保障被动审查的及时性和有效性,还要进行主动审查。规范性文件形式繁多,数量庞大,只有抓住重点,才能正确发挥备案审查的社会效果。地方人大常委会要结合本地实际和当年常委会工作要点,合理确定本级人大常委会规范性文件备案审查工作的重点:一是要对涉及改革、发展、稳定大局和人民群众切身利益,社会普遍关注的重大问题,如有关城乡居民就医、就业、就学、养老、拆迁、安置、补偿等民生问题的要重点审查;二是对涉及限制或者剥脱公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织义务的要主动审查;三是对涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费的要定期审查。

(三)增强备案审查工作力量。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性、技术性都很强的工作,既要审查规范性文件是否合法,又要审查规范性文件的内容是否合理可行。没有一个专门的审查机构,没有一批高素质的专业人员,很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入,加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。为从组织上保证这项工作的开展,具有规范性文件审查职责的部门应当设立专门的审查机构,配备相应的专业人员,专门负责规范性文件的备案审查工作。充分发挥人大常委会各有关工作机构的作用,调动常委会内部各职责部门参与备案审查工作的积极性,有关专门委员会或者常委会工作机构侧重于专业审查,主要从专业和合理性角度进行审查,法制委员会或者法工委主要从合法性角度进行审查,以整体力量为保障,提高规范性文件的审查力度和审查质量。

(四)监督与支持有机结合。地方各级人大常委会依法对本级政府和下一级人大常委会规范性文件进行备案审查既是制约,又是支持和促进。人大和政府虽然职责分工不同,但目标完全一致,都是在党的领导下依法独立负责地履行职责,也需要政府和下一级热大积极配合、认真落实。人大常委会在开展规范性文件备案审查工作中,既要积极发挥主体作用,又要加强与政府的统筹协调,逐步形成各国家机关在党的领导下,依法独立开展工作的局面。在发现报备的规范性文件有问题时,应当组织专门委员会与政府、下级人大交换意见,通过采取座谈会、专家论证会、听证会等多种方式,共同商讨解决办法,达成共识,督促制定机关自行修改或撤销,把监督与支持有机结合起来,推动本级政府和下级人大的工作顺利开展。

 

 
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