对人大代表履职监管的思考


理论研究 南部人大 加入时间:2015-8-10 10:58:38  admin

 

对人大代表履职监管的思考

南部县人大常委会办公室  罗云勇 

代表工作是人大工作的基础,如何探索代表履职监管机制,发挥代表作用,成为地方人大常委会急需探讨的课题。

一、代表履职现状

近年,一些地方积极探索人大代表履职监管的体制机制,保障代表履职。比如,分代表小组开展活动,代表向选民述职,代表履职档案管理等。代表履职监管由于法律法规不完善等原因,探索缺失保障。代表行业各异组织开展代表活动,众口难调。一些人大代表长期不参与代表小组活动,深入选区联系选民不够,开展社情民意调研不充分,人代会上成为“挂名代表”“哑巴代表”不能将选区选民的意见反映出来,写成议案建议提交政府及相关部门办理,部分人大代表违法违纪被罢免代表资格……人大代表作用发挥和现实表现引发社会关注。

二、存在问题的原因

现行法律法规不完善,代表履职监管成为地方人大的共同难题。一是权责设计不完善。代表法、组织法、选举法对代表选举的程序、权利、义务及履职保障等作了详尽的规定,但对代表的履职监管制度设计有不完善的地方。代表法第六条规定:“代表受原选区选民或者原选举单位的监督”,按照权责一致理论,选区选民是代表活动的组织者,代表履职的监管者。个人认为要实现这一制度设计,现实中,有两个方面的问题需要解决:一方面选民应通过怎样的程序监管代表履职,制度应作出明确规定,否则实现法律规定会存在一定困难;另一方面应充分考量选民是否有较高的民主意识,有监督选区代表的自觉,如果没有这种意识和自觉,谁应承担组织引导选区选民实施监管责任?纵观相关的法律法规,找不到答案。代表法第十九条规定,县以上的各级人民代表大会常务委员会组织本级人民代表大会代表开展活动”,对此规定,有人认为,代表履职监管的主体是同级人大常委会及乡镇人大主席团,对于这个认知,个人持不同观点。一方面代表法明确县以上地方人大常委会及乡镇人大主席团是同级人大的日常机构,是人大代表的服务机关,让其履行监管代表的职能,有违法律规定。故代表监管的主体是原选区选民,而不是同级人大常委会或乡镇人大主席团;另一方面市县间,县乡间人大不存在上下级的隶属关系,只有业务上的指导关系,而且,代表法规定县以上地方人大常委会及乡镇人大主席团负有组织同级人大代表开展代表活动的义务,并未授予监管同级代表的权利,所以代表监管主体是县以上各级人大常委会及乡镇人大主席团是站不住脚的。只是选民监督代表还存在一些不足,需要探索和解决。二是源头把关不严。“中华人民共和国年满十八周岁公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权”,规定彰显了公平。但如何从源头保证代表质量,选举法、代表法均也没有明确的规定。部分代表由于文化不高写不起议案、建议,无法开展代表视察调研,形成调研报告,代表本人或许并没有主观上不履职的故意,源于制度设计上的硬伤。有人建议选举委员会在代表候选人提名选举上应加大审查力度,尤其是法纪与诚信的审查力度,发挥好“防火墙”的功效,但选举法第三十一条规定:由选民直接选举人民代表大会代表的,代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后,将代表候选人名单及候选人的基本情况在选举日的15日前公布,并交各该选区的选民小组讨论、协商,确定正式代表候选人名单”。从规定看,代表初提候选人及正式候选人把关的主体是选区选民,比较而言,选区选民是一个群体概念,仍然涉及民主意识与参与意愿的考量,前不久全国人大代表荣兰祥有违社会风尚,婚外违规生育,引发了代表参选把关不严和代表参选动机的诘问。三是代表结构不合理。当前官员代表、老板代表比例高,真正熟悉生产一线代表人数不足。老板代表出于为自己的企业着想,便于今后与政府部门打交道而角逐各级人大代表是主要动因,但对代表联系选民,开展调研收集选民意见建议,参加代表活动等要求,参与的主动性、积极性不高。联系选区选民停留在为选区捐钱、捐物等形式上,没有深入的调研,当然提不出中肯的议案和建议。官员代表,大多负责全县主干线的经济发展、民生改善、矛盾调处等工作,工作量大,让其专心到选区开展调研、形成调研报告是不现实的,官员代表联系选民,大多也只利用部门优势,给选区一些项目了事,了解选民最需、最盼做的不好。还有人认为,各级代表资格审查委员是代表质量把关的主体,根据地方组织法的规定,县级以上地方各级人大常委会均应设立代表资格审查委员会,审查代表是否当选,个人理解这种审查局限于对当选代表选举程序是否合法进行审查,要承担对代表候选人违纪违规审查恐怕与职责不符。四是组织代表开展活动面临两难。一方面代表法规定,代表活动以集体活动为主,组织代表开展活动是同级人大常委会及乡镇人大主席团的职责,庞大的代表队伍,各异的兴趣爱好,如何统筹各方需求,考验人大工作者的智慧;另一方面开展代表活动需要资金作保障。地方政府,尤其是乡镇财政可供使用经费有限,无固定收入代表参与代表活动得不到合理补偿,自然各方积极性都不高;五是出口不畅。代表法第四十九条第三款规定,未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的,其代表资格终止,有效保证了代表参加同级人民代表大会,但在对代表会后活动参与上,虽设定了要求,但没有罚则。比如,四川省代表法实施办法第五十一条第四款规定,代表不在原选区居住或不在院选举单位工作的,每年至少回院选举单位或选区参加一次代表活动,代表法及代表法实施办法均没有对不参加代表活动的代表设定处罚措施,试问代表届期内参加代表会议但不参加代表活动,如何管理,制度应作出回应,否则在代表履职管理就会患得患失不完整。

三、对策与建议

一是严格入口。加强代表管理,源头把关是关键。个人认为应从以下几个途经入手:一方面明确代表候选人参选应有遵守法律法规及社会良俗起码的要求,此举有两个方面的作用:作用一,从法律层面明确代表应有的最起码的遵守,引领参选人员规范自己的言行,做好参选准备,提高代表社会的认可度;作用二,可警示当选代表珍惜代表职务,约束自己的行为,切实履职。另一方面应明确代表候选人确定的必要程序及内容。实践中,有地方人大换届选举委员会组织公安、纪检监察、工商、税务等部门对初提候选人进行入口把关,此举虽无明确法律依据,但笔者以为在选民尚未养成监督自觉、信息不对称的背景下,暂时可将代表入口质量把关权授予各级选举委员会,让其履行对各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐候选人遵守党纪国法等情况开展审查有现实必要,况且各级选举委员会担负有向选民介绍候选人基本情况,引导选民确定正式代表候选人的义务。其三应完善选民资格转移程序。为优化代表结构,各选举委员会依照法律规定,向部分选区转移一定数量的选民参选,这种做法本无可厚非,但由于社会知晓面过窄,容易滋生腐败。湖南衡阳人大代表贿选案暴露了向选区转移选民参选程序上的不完善。个人认为,在选民资格转移中应公开被转移参选人的一些基本信息引入社会监督,保证代表参选动机的纯洁性,程序的完善性;二是优化结构。代表比例不合理,不仅削弱代表的代表性,而且影响社会公平。官员代表、老板代表比例过高,社会易固化“人大代表是官员与富人游戏”的意识,天长日久,民众会丧失对人民代表大会制度的参与热情。个人认为只有生产一线的代表占绝大部分,只有让代表充分融入选民调研,才能将社会底层的疾苦、所需所盼反映出来,有效避免代表议案建议华而无实,审议报告“无言以对”和“一边倒”的赞扬。三是畅通出口。“没有铁的纪律就是乌合之众”。代表履职既有代表参加同级人民代表大会的要求,也包括代表参加代表活动的约束,建议在代表法实施办法中明确代表不参加代表活动相关追责措施,增强代表参加代表活动的自觉性、主动性。有人会认为:此举对长期不在选举单位或原选区居住的代表没有操作意义。个人认为可通过两方面解决矛盾。一方面代表活动组织者应提前将代表活动开展的时间告知代表,让代表提前做好安排,参加选区代表活动。另一方面可将代表活动的主题告知代表,让其提前注意收集情况。在畅通代表出口上,各地对触犯法律及党纪的人大代表,均及时召开会议终止代表资格,对履职不积极、不充分的人大代表,鲜有被处理的。除了法律明确代表履职规定外,各级人大常委会和乡镇人大主席团还应引导代表制定自律规定,使之成为全体代表的共同遵守,主动罢免不作为代表,保持代表队伍的严肃。四是创新机制。地方各级人大常委会和乡镇人大主席团是同级人大的常设机构,为代表服务。地方各级人大常委会及乡镇人大主席团在代表与选区选民之间搭建平台,实现互动上有一些创新,但如何杜绝创新形式化,实现长期化,令人思考。以开展代表向选民述职活动为例,个人认为,活动中起码应做到年初组织代表向选民承诺,明确工作任务,年终要组织代表向选民交账,向选民通报代表参加人代会及代表会后活动情况,接受选民测评,否则选民拿什么判定代表履职与否。只有这样,代表向选民述职活动才有内容支撑而不是一种形式。

总之,代表监管的主体是原选区选民,如何从制度上完善代表监管机制,创新代表监管举措,培养选民监督意识,是各级人大工作者应有职责。

 
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